308. Acteurs publics - acteurs privés : concurrence et coopération en Europe. Zoom sur les approches de quelques pays : Exemple d’équilibre des rôles public/privé : accord entre El Consejo General del Poder Judicial et la Federación de Gremios de Editores de España
Article mis en ligne le 12 décembre 2008 par SILGUERO Joaquín
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Acteurs publics - acteurs privés : concurrence et coopération en Europe. Zoom sur les approches de quelques pays : Exemple d’équilibre des rôles public/privé : accord entre El Consejo General del Poder Judicial et la Federación de Gremios de Editores de España

SILGUERO Joaquín
Magistrat et Chef de section au Centre de documentation judiciaire. El Consejo General del Poder Judicial Espagne

« UN EXEMPLE D’ÉQUILIBRE ENTRE LES SECTEURS PUBLIC ET PRIVÉ : L’ACCORD ENTRE LE CONSEIL GÉNÉRAL DU POUVOIR JUDICIAIRE ESPAGNOL ET LA FÉDÉRATION DES ASSOCIATIONS D’ÉDITEURS D’ESPAGNE »
Joaquín Silguero Estagnan [1]
Juriste du Conseil Général du Pouvoir Judiciaire
Magistrat et Professeur Titulaire d’Université

Introduction.
Le 24 mai 2007, le CGPJ et la FGEE ont signé un Accord-cadre visant à « établir un espace de collaboration entre le CGPJ et l’Association des Maisons d’Édition Juridiques de la Fédération des Associations d’Éditeurs d’Espagne, pour toutes les fonctions confiées à chaque Entité et susceptibles de représenter un intérêt commun pour les parties, notamment en matière de Jurisprudence et de Publications ».
Cet Accord constitue un exemple d’équilibre entre les fonctions qui relèvent du Secteur Public, en l’occurrence, la diffusion de la jurisprudence, qui relève de la compétence du CGPJ en vertu des dispositions de l’art. 107.10 de la Loi Organique sur le Pouvoir Judiciaire. Et ce, dans le cadre fixé par la politique de réutilisation de l’information du secteur public.
Or, l’obtention de cet Accord n’a pas été chose facile. Il serait donc utile de savoir, depuis la perspective d’autres pays européens qui se heurtent à une problématique similaire, les principaux antécédents qui ont abouti à un tel accord. Nous analyserons ensuite les principales caractéristiques de l’Accord-cadre, ainsi que la façon dont est mise en œuvre l’activité des Groupes de Travail qui ont été constitués dans le cadre de celui-ci. Pour finir, je ferai une référence à certains défis qui se présentent à court terme.

Antécédents.
Jusqu’à la création du CENDOJ, le marché espagnol de l’édition se caractérisait par une situation d’oligopole. S’agissant de la jurisprudence, c’était une unique maison d’édition privée qui dominait le marché, puisque c’était elle qui centralisait l’information que lui fournissaient directement les Tribunaux. Dans un tel contexte, cette activité reposait uniquement sur l’obtention de cette information publique, et sur son offre ultérieure sur le marché.
L’art. 107.10 de la Loi Organique sur le Pouvoir Judiciaire espagnol de 1985 reconnaissait, parmi les compétences du Conseil Général du Pouvoir Judiciaire espagnol, la fonction suivante :
« Publication officielle des arrêts et autres décisions rendues par le Tribunal Suprême et le reste de tribunaux.
À cette fin, le Conseil Général du Pouvoir Judiciaire, sur rapport préalable des administrations compétentes, établira régulièrement la façon dont il faudra élaborer les registres électroniques d’audiences, la compilation de celles-ci, leur traitement, leur diffusion et leur certification, afin de veiller à leur intégrité, à leur authenticité et à leur accès, et pour garantir le respect de la législation en matière de protection de données ».
En vertu de cette autorisation légale, le Centre de Documentation Judiciaire (CENDOJ) est créé en 1997. À ce propos, il convient de citer les textes fondamentaux suivants : le Règlement 1/1997 sur le Centre de Documentation Judiciaire – approuvé à travers un Accord datant du 7 mai 1997 par la Formation Plénière du CGPJ (Journal officiel de l’État espagnol du 23 mai 1997) –, l’Instruction sur la communication des décisions judiciaires au CGPJ en vue de leur compilation et de leur traitement par le CENDOJ – approuvée à travers l’Accord du 18 juin 1997 –, ainsi que la modification correspondante du Règlement nº 5/1995 sur les Aspects Accessoires des Poursuites.
Ainsi, le CENDOJ est destiné à la prestation d’un service public, pour le public en général comme pour les maisons d’édition, afin de rendre la jurisprudence espagnole accessible, dans des conditions d’égalité. C’est précisément cet accès au Droit, dans des conditions d’égalité, qui permet au secteur de l’édition de procéder à l’exploitation commerciale postérieure en régime de libre concurrence.
À l’origine, cette décision du Conseil Général du Pouvoir Judiciaire a suscité les réticences des maisons d’édition, et les recours devant les Tribunaux ont été nombreux, bien que finalement rejetés. Le malaise était surtout évident parmi les entreprises qui contrôlaient alors le marché et pouvaient voir leur position dominante menacée, dans un régime à peine compétitif.
Cependant, à l’heure actuelle, l’activité du CENDOJ a permis de mettre fin à la situation de contrôle du marché par une maison d’édition, faisant place à une intense réactivation du secteur de l’édition. Les produits qui existent actuellement en Espagne sont plus nombreux et de meilleure qualité (plus de 72 bases de données de jurisprudence, générales et spécialisées), qui se font concurrence en offrant des valeurs ajoutées sophistiquées, et qui permettent donc d’affirmer que la création du CENDOJ a contribué à la création de richesse dans le propre secteur de l’édition.

Principales caractéristiques de l’Accord.
L’Accord-cadre du 24 mai 2007 présente plusieurs aspects fondamentaux :
Il met en place un espace de collaboration entre le secteur public et le secteur privé, en l’occurrence entre le CGPJ et l’Association des Maisons d’Édition Juridiques de la Fédération des Associations d’Éditeurs d’Espagne (1ère clause).
Il constitue un Groupe de Travail, selon un régime de parité (2ème clause).
Il reconnaît que les arrêts et les décisions sont des documents susceptibles d’être réutilisés par les Maisons d’Édition Juridiques, conformément aux principes de transparence, d’accessibilité sans restriction, de non discrimination, de respect de la libre concurrence et de la protection suffisante des données à caractère personnel (3ème clause).
Les deux parties s’engagent à traiter dans ce Groupe de Travail les caractéristiques du système de fourniture de bases de données aux Juges et Magistrats, ainsi que l’acquisition de livres et autres produits d’édition pour les Bibliothèques judiciaires, conformément au principe de neutralité commerciale (4ème clause).
La validité de cet Accord-cadre sera d’une durée de cinq ans, qui pourra être prorogée à travers l’accord exprès des parties.
Au-delà de ses stipulations, l’Accord-cadre revêt une valeur particulière, en ce qu’il prévient et met un terme aux tensions habituelles dans les relations entre les secteurs public et privé. Entre l’intérêt public de sauvegarder le droit des citoyens et des entreprises d’accéder à l’information publique, et l’intérêt privé d’obtenir un bénéfice sur l’exploitation commerciale de cette information à travers les produits d’édition. J’estime donc qu’il serait opportun de signaler les accomplissements découlant de la signature de cet Accord :
1.- Il suppose une reconnaissance expresse de l’adaptation de la diffusion de la jurisprudence à la politique de réutilisation de l’information du secteur public. De plus, la pratique du CENDOJ a suivi dès sa création, en 1997, les règles fixées par la Directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003. À l’heure actuelle, la Loi espagnole 37/2007 du 16 novembre 2007, relative à la réutilisation de l’information du secteur public, dans sa disposition additionnelle 2.2, dispose que : « les prévisions de la présente loi seront applicables aux arrêts et décisions sans préjudice des dispositions de l’article 107.10 de la Loi Organique 6/1985 du 1er juillet 1985 sur le Pouvoir Judiciaire, et de son développement spécifique ». Ledit développement n’a pas encore eu lieu au niveau réglementaire.
2.- Il permet de dépasser la dynamique de confrontation, qui existait antérieurement à deux niveaux différents :
a) La confrontation avec le CGPJ : mise en évidences aussi bien par le recours à la voie judiciaire comme par les différents avis juridiques sollicités.
Nous faisons plus particulièrement référence à :
L’arrêt du Tribunal Suprême (Chambre du contentieux-administratif) du 7 février 2000, rejetant le recours qui avait été formé à l’encontre du Règlement portant création du CENDOJ, de la modification du Règlement sur les Aspects Accessoires, et de l’Instruction sur la communication des décisions judiciaires, précédemment cités. Cet arrêt reconnaît la légalité de la création du service public qui est assuré à travers le CENDOJ, organe technique du CGPJ.
L’arrêt du Tribunal Suprême (Chambre du contentieux-administratif, 7ème Section), qui rejette également le recours, au motif que l’exclusivité du CGPJ quant à la diffusion des décisions judiciaires n’est pas contraire au principe de publicité des actes de procédure.
Ainsi que différents Avis sollicités par le secteur privé – représenté par l’Association des Maisons d’Édition Juridiques, sur les prix de fourniture de décisions judiciaires par le CGPJ (décembre 2006), sur la publication de décisions judiciaires par le CGPJ (décembre 2006) et sur les Conventions de collaboration signées entre le CGPJ et certains ordres professionnels et associations (décembre 2002). Le premier de ces Avis considère que le prix fixé par le CGPJ pour la fourniture de décisions judiciaires aux maisons d’édition juridiques devrait être entendu comme assujetti, quant à sa création, au principe de réserve légale. Le second Avis qualifie de voie de fait la diffusion des décisions judiciaires à travers le site Internet public du CGPJ. Quant au dernier avis, il considère que les conventions signées avec les Ordres professionnels portent atteinte à la liberté d’entreprise. Il convient de signaler le fait qu’aucun de ces avis n’a donné lieu à un recours judiciaire postérieur, bien qu’à l’époque un tel recours avait été annoncé dans les médias – citons ainsi la nouvelle diffusée par Europa Press, le 22 février 2005, avec le gros-titre suivant : « les maisons d’édition juridiques se plaignent du fait que le CGPJ offre gratuitement les décisions judiciaires qu’elles doivent lui acquitter »–.
b) La confrontation entre les propres maisons d’édition juridiques : outre les attaques infructueuses à l’encontre de la création même du CENDOJ, il convient également de signaler l’absence d’une position unique et uniforme de tous les membres du secteur privé. Les litiges entre les propres maisons d’édition les ont poussées à s’attaquer entre elles, avec la contestation de la possibilité de fournir des produits au CGPJ. En ce sens, nous devons citer les Arrêts du Tribunal Suprême (Chambre du contentieux-administratif, 4ème Section) du 10 novembre 2006, rendus dans le cadre des Recours 292/2004, 301/2004 et 294/2004, et déclarant la nullité de l’adjudication des bases de données de jurisprudence et de législation utilisées par les membres de la Carrière Judiciaire, accordée à l’une des maisons d’édition – précisément celle qui avait été choisie par la majorité des Juges et Magistrats espagnols – au motif qu’elle avait présenté dans un pli ouvert sa proposition économique au concours de référence. Les différents intérêts des petites et grandes maisons d’édition ont sans aucun doute contribué à cette longue confrontation.
3.- L’Accord atteint permet en outre un meilleur fonctionnement du marché de l’édition. Grâce à lui, le CGPJ cesse d’être perçu comme un obstacle au développement de l’activité commerciale, et un triple rôle lui est reconnu :

- Le CGPJ, fournisseur d’informations publiques :
Ceci permet : 1) l’exercice de l’activité commerciale conformément au principe de libre concurrence, 2) l’accès des citoyens à la jurisprudence, de façon libre et gratuite, et 3) la génération de crédit pour le secteur public, qui peut répercuter les coûts découlant du traitement des décisions judiciaires destiné à les mettre à disposition du secteur privé en format XML. Cette génération de crédit suppose chaque année pour le Trésor Public des recettes oscillant entre 1 500 000 et 1 700 000 euros, dont 1,5 euros (avec certaines réductions) correspondent au montant de chaque décision judiciaire mise à la disposition du marché.

- Le CGPJ, client du secteur privé :
Le secteur public devient un client fondamental des propres maisons d’édition. Il faut savoir que chaque année, le CENDOJ met à disposition de tous les Juges et Magistrats espagnols des bases de données d’une valeur de 800 000 euros, qu’il acquiert des livres pour toutes les Bibliothèques judiciaires du pays pour un montant de 600 000 euros, ainsi que des produits pour son propre usage, pour près de 15 000 – 20 000 euros par an. Ce flux d’acquisitions permet d’atteindre également l’équilibre que le marché exige pour opérer, et s’est sans doute avéré déterminant pour aboutir à cet Accord-cadre.

- Le CGPJ, garant des droits et des intérêts publics :
Conformément aux dispositions légales de la Loi Organique sur le Pouvoir Judiciaire, outre son rôle de garant de l’authenticité des textes, de la publicité de la jurisprudence, de l’authenticité et de l’accès à cette information dans des conditions d’égalité, le CGPJ doit également assurer la fonction de garantie du respect du droit fondamental à la protection des données à caractère personnel. Le coût de l’occultation et de la substitution du nom et autres informations sensibles des parties intervenant dans la procédure, est assumé par le CENDOJ.
4.- L’Accord-cadre permet en outre de servir de base à d’autres accords spécifiques futurs :
Ainsi, à titre d’exemple, les deux parties ont accepté de ne pas diffuser parmi les citoyens des valeurs ajoutées autres que celles qui existent déjà sur le site Internet public du CGPJ. En revanche, le CGPJ a rejeté la prétention des maisons d’édition de reporter la diffusion des décisions judiciaires jusqu’à ce qu’elles soient mises à disposition des propres maisons d’édition. Toutefois, la valeur de l’Accord-cadre en tant qu’espace de dialogue permanent est indéniable.

Le Groupe de Travail et les Commissions.
En vertu de l’Accord-cadre, un Groupe de Travail est créé selon une composition paritaire. Il se compose, d’une part, de deux membres du CGPJ, du Directeur et de deux Juristes du CENDOJ, et de l’autre, du Président de l’Association des Maisons d’Édition Juridiques et de quatre représentants de cette Association.
Pour faciliter le fonctionnement du Groupe de Travail, deux commissions ont été constituées : la première, chargée d’éviter les téléchargements massifs du site Internet public du CGPJ, et la seconde , destinée à l’étude des incidences qu’il peut présenter dans l’activité du secteur privé de la diffusion publique de la jurisprudence.
Ces commissions maintiennent une activité régulière et constante. Des réunions ont eu lieu le 24 mai et le 11 juillet 2007, ainsi que le 31 janvier et le 26 novembre 2008.
Ces réunions ont permis d’atteindre des accords qui auraient été difficilement envisageables sans l’existence de l’Accord-cadre.
Le CGPJ a mis en place un mécanisme, en collaboration avec les maisons d’édition juridiques, pour éviter le téléchargement massif de décisions judiciaires à partir de son site Internet public. Le système a été intégré avec la mise à disposition du public de fichiers PDF en lecture seule, la détection de téléchargements massifs et un système CAPTCHA, qui empêche l’action d’applications informatiques de type robot ou spider pour effectuer les téléchargements dits illicites.
Quant à la diffusion de la jurisprudence, les deux parties ont convenu que toute modification que le CENDOJ souhaiterait effectuer à l’avenir devra faire l’objet d’un traitement au sein du Groupe de Travail.
Il convient de signaler qu’à l’heure actuelle toutes les décisions des Tribunaux collégiaux espagnols – Audiencias Provinciales, Tribunaux Supérieurs de Justice, Audiencia Nacional et Tribunal Suprême – sont à la disposition des citoyens, ce qui suppose l’accès libre et gratuit à plus de trois millions de décisions judiciaires. Toutefois, le CENDOJ a développé des produits plus élaborés, y compris un Thesaurus de plus de 20 000 mots, auxquels seuls les Juges et Magistrats espagnols ont accès. La décision actuelle est de ne pas mettre ces produits plus élaborés en accès libre ; par conséquent, le secteur public s’autolimite en vue de favoriser l’activité commerciale du secteur privé de l’édition.
En guise d’exemple de l’acceptation des produits documentaires du CENDOJ parmi les membres de la Carrière Judiciaire, il suffit de signaler que du 1er au 20 novembre, 2 442 Juges et Magistrats différents ont consulté la Base de Données du CENDOJ, contre 1 779, qui ont choisi l’une des Bases de Données commerciales souscrites.

Les défis pour l’avenir.
Le CENDOJ estime que l’Accord-cadre constitue un exemple de relation entre le secteur public et privé. Atteindre un tel accord n’a pas été chose facile, mais les deux parties sont actuellement conscientes qu’il s’agit d’un élément positif et utile pour la conciliation de l’intérêt public et les intérêts privés légitimes découlant de la réutilisation de cette information publique qu’est la jurisprudence.
Les maisons d’édition partagent cette même impression, comme en témoigne la lettre que le Président de l’Association des Maisons d’Édition Juridiques, M. Miguel Ángel Gimeno, a adressée au CGPJ le 4 juin 2007. Il dit expressément :
« Permettez-moi avant toute chose de vous réitérer notre reconnaissance pour votre rôle décisif dans l’élaboration et la signature de la convention que nous avons souscrite le 24 mai dernier, une reconnaissance que nous exprimons également aux responsables successifs du Centre de Documentation Judiciaire (CENDOJ) pour leur impulsion et leur efficacité indéniables dans cette initiative.
Nous avons toujours soutenu que la position singulière du Conseil Général du Pouvoir Judiciaire, en tant que principal fournisseur et client des maisons d’édition juridiques, exigeait la création d’un espace de dialogue institutionnel, qui anticipe et évite les éventuel conflits d’intérêts, et permette un meilleur accomplissement des objectifs respectifs du Conseil et des maisons d’édition ».
Ces paroles constituent prouvent assurément que l’Accord-cadre a été positif pour l’aménagement du secteur de l’édition dans ses relations avec le secteur public. Toutefois, de nombreux défis subsistent encore, et nous devrons y apporter une réponse à l’avenir.
Par exemple, est-il acceptable que la jurisprudence soit fournie gratuitement à certaines entités déterminées, comme les Ordres Professionnels d’Avocats ? Rappelons qu’il s’agit là de l’une des objections exprimées par les maisons d’édition juridiques. Il est vrai qu’il existe une Convention du 4 juin 1998, signée entre le Conseil Général du Pouvoir Judiciaire et le Conseil Général des Avocats, qui établit, en vertu de la nature corporative des Ordres professionnels, la fourniture gratuite des décisions judiciaires, mais uniquement des décisions rendues dans leur ressort territorial, sans caractère lucratif et pour l’usage de leurs membres. Nous ne devons pas non plus oublier que le format dans lequel cette fourniture a lieu est très inférieur, quant à son éventuelle exploitation, aux XML qui sont remis aux Maisons d’Édition, et qu’en excluant l’usage commercial, certains ordres professionnels ont préféré renoncer à l’application de cette Convention, et recourir au paiement, dans les mêmes conditions que les maisons d’édition juridiques. Ceci dit, ce point doit faire l’objet d’un nouvel examen, à la lumière de son adaptation à la politique de réutilisation de l’information du secteur public dans des conditions d’égalité.
Le maintien on non du prix public pour la mise à disposition des décisions judiciaires constitue une autre question qu’il conviendrait d’examiner. Le CGPJ pourrait sans doute reconsidérer cet aspect et renoncer à la répercussion du coût sur les maisons d’édition, et fournir l’information jurisprudentielle sans traitement supplémentaire.
En tous les cas, l’examen de tous ces aspects, ainsi que d’autres susceptibles de surgir à l’avenir, sera abordé dans le cadre du Groupe de Travail, sans jamais perdre de vue la nécessité de maintenir l’équilibre entre le secteur de l’édition, les répercussions sur la génération de richesse du commerce, et l’intérêt public, au niveau national et européen, en suivant les orientations de l’Agenda de Lisbonne.
C’est pourquoi je réaffirme que l’Accord signé par le CGPJ et la Fédération des Associations d’Éditeurs d’Espagne (FGEE) constitue un instrument nécessaire pour atteindre un tel équilibre, et qui peut en outre servir d’exemple à des initiatives similaires nées dans d’autres pays de l’Union européenne.

Notes :

[1E-mail : joaquin.silguero@cgpj.es

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